В начале мая парламент Грузии принял во втором и последнем чтении законопроект «О прозрачности внешнего влияния», широко известный как «Закон об иностранных агентах». Этот шаг вызвал широкий резонанс как внутри страны, так и на международной арене.
Кроме Грузии законодательство, регулирующее деятельность иностранных агентов, действует и в других странах. Например, в Израиле, Австралии, Китае, Франции и России уже существуют законы, которые требуют от некоторых организаций и физических лиц раскрывать информацию о своем финансировании из-за рубежа. Эти меры оправдываются необходимостью защиты национальной безопасности и предотвращения внешнего вмешательства во внутренние дела стран.
В Соединённых Штатах Америки схожий закон известен как FARA (Foreign Agents Registration Act) и был принят ещё в 1938 году. Он требует от лиц, представляющих интересы иностранных государств, зарегистрироваться в качестве иностранных агентов, чтобы обеспечить прозрачность их влияния на американскую политику и общественное мнение. В данной статье мы подробно разберем, какие шаги необходимо предпринять, чтобы избежать попадания под действие закона FARA в США, а также рассмотрим основные требования и последствия его применения.
В 1938 году Конгресс США принял Закон о регистрации иностранных агентов, который стал первым специализированным законом, регулирующим лоббистскую деятельность в стране. Это законодательное решение возникло в ответ на общественное восприятие иностранного влияния в США того времени и работу Комиссии по расследованию антиамериканской деятельности. По словам американского правоведа Юк Квонг Лоу, цель принятия этого закона заключалась в контроле над «деятельностью и распространением пропаганды нацистскими и коммунистическими агентами в США» [1]. Важную роль при его принятии сыграла геополитическая обстановка: усиление тоталитарных режимов в Советском Союзе и Германии, а также вооруженные конфликты в Европе и Азии. По мнению Лоу, Конгресс отразил общественные настроения, выражавшие беспокойство по поводу влияния иностранных агентов на американскую внешнюю политику. Верховный суд США охарактеризовал это как «новый тип законодательства, созданный в критический предвоенный период, с целью идентификации агентов иностранных государств, потенциально вовлеченных в подрывные действия или пропаганду, и требования публичной отчетности о целях их деятельности»[2].
Согласно положениям закона FARA, иностранным агентом считается лицо, соответствующее двум критериям:
- действует в качестве агента, представителя, служащего или наемного работника, либо действует по поручению, запросу или под контролем иностранного принципала, получая от него финансирование или субсидии. Другими словами, это человек, который работает на иностранную организацию или правительство. Он может быть их сотрудником, представителем или выполнять их поручения и приказы. Этот человек также может получать деньги или поддержку от этой иностранной организации или правительства;
- занимается конкретными видами деятельности, подпадающими под действие FARA, или соглашается и признает себя агентом иностранного принципала. То есть человек выполняет определенные действия, которые регулируются законом FARA, или сам признает себя иностранным агентом.
Перечень действий, которые иностранный агент должен выполнять в интересах иностранного принципала, включает четыре вида деятельности: 1) участие в политической деятельности на территории США; 2) работа на территории США в качестве советника по внешним связям, специалиста по связям с общественностью, работника информационных служб или политического консультанта; 3) привлечение, сбор, выплата или распределение взносов, займов, денег или иных ценностей на территории США; 4) представление интересов иностранного принципала перед агентствами или должностными лицами правительства США.
Закон требует, чтобы иностранные агенты заполняли специальную регистрационную форму и раз в полгода подавали отчеты в Департамент юстиции США. Эти формы и отчеты должны содержать информацию о зарегистрированном агенте, его деятельности, полученных доходах и расходах, а также о соглашениях, по которым он стал агентом иностранного принципала. Кроме того, агент должен предоставить подробную информацию о самом иностранном принципале и вести бухгалтерскую отчетность и другие записи, которые могут быть проверены Департаментом юстиции в любой момент.
Иностранный агент должен также предоставлять копии распространяемых им информационных материалов и указывать, что эти материалы распространяются от его имени.
За несоблюдение этих правил предусмотрено уголовное наказание в виде штрафа до 10 тысяч долларов или тюремного заключения на срок до 5 лет. На практике Департамент юстиции, которому в 1942 году был передан надзор за соблюдением закона, часто добивается его выполнения даже без уголовного преследования. Например, он направляет письма потенциальным иностранным агентам, информируя их о существовании FARA и их возможных обязанностях в соответствии с этим законом.
Как отмечает юрист Владислав Лебедев, текст FARA менялся со временем из-за различных обстоятельств. После Второй мировой войны иностранные правительства и частные компании начали уделять больше внимания влиянию на внешнюю и внутреннюю политику США. Они стали нанимать политических консультантов, специалистов по связям с общественностью и юристов для лоббирования своих интересов. В связи с этим в 1966 году в FARA были внесены изменения. Самые важные из них значительно расширили сферу применения закона. Теперь регистрироваться должны были не только агенты, продвигающие интересы иностранных правительств, но и лоббисты иностранных компаний, тесно связанных с этими правительствами [3].
Некоторые исследователи считают, что при буквальном прочтении закон охватывает слишком широкую сферу. Они отмечают, что закон применяется ко всем: от агентов иностранных правительств, таких как Саудовская Аравия, до иностранных компаний, таких как японская Toyota, и некоммерческих организаций, базирующихся за рубежом, таких как Amnesty International, а также к иностранным медиа, таким как Guardian[4]. Хотя в законе есть важные исключения для большинства видов коммерческой, религиозной или научной деятельности, исследователи считают, что эти исключения все равно оставляют возможность преследовать некоммерческие организации и физические лица.
Адвокат Алексей Тарасов приводит такой пример гипотетического применения закона для иностранных агентов:
“Например, вы живете в Америке, и родственник из России просит купить ему здесь кроссовки и привезти, для чего отправляет вам деньги. В этом случае вы уже иностранный агент этого человека. В современной реальности, когда весь мир обладает огромным количеством связей, а коммуникации так легко осуществляются, не абсурдно ли, что такой банальный запрос может привести к уголовной ответственности?” [5]
Еще один пример: получение субсидий от фонда, связанного с иностранными организациями, не обязательно делает вас иностранным агентом. Само по себе получение субсидий не является определяющим фактором. Важно, действуете ли вы по чьей-то указке. Если организация получает небольшую субсидию, но продвигает свои собственные программы, это не подпадает под FARA. Но если вы выполняете чьи-то указания, стоит дважды подумать, чтобы не стать иностранным агентом.
Также есть правила для работы в сфере связей с общественностью. Любой материал, например, о туризме, может требовать регистрации как иностранного агента. Если вы распространили листовку, призывающую ехать в туристическую поездку по России, это может вызвать необходимость регистрации. Нерегистрация может считаться преступлением, продолжает Алексей Тарасов.
К чести американских законодателей, в 1966 году были внесены важные поправки в FARA, чтобы предотвратить множественные злоупотребления. Теперь иностранным агентом могло быть признано только такое лицо, в отношении которого бесспорно доказано, что его деятельность осуществлялась именно для иностранного принципала или от его имени. Это изменение исключило возможность признания человека иностранным агентом без связанного с ним иностранного принципала, что устранило правовую неопределенность.
Конечно, есть исключения из закона, например, коммерческая деятельность. Если действие совершено исключительно в коммерческих целях, оно может не подпадать под закон. Журналисты не обязаны регистрироваться как иностранные агенты, если их издание сотрудничает с иностранными репортерами и не получает основное финансирование из-за рубежа. Лоббисты также могут избежать регистрации, если не пытаются изменить политику США, как это сделал Генри Киссинджер в 1980-е годы.
Академические учреждения, такие как университеты и исследовательские центры, могут воспользоваться исключением, если они не занимаются политической деятельностью. Юристы также имеют право работать в рамках конкретных судебных процессов.
Подведем итог. Если кто-то просит вас организовать встречу или договориться о чем-то, необходимо знать, что это может требовать особого разрешения. Это особенно актуально, если речь идет о политической или благотворительной деятельности на уровне организации. В таких случаях лучше всего обратиться за консультацией к адвокату или другому профессионалу, который разбирается в нюансах закона FARA.
Министерство юстиции США и FARA создали специальный раздел на своем веб-сайте, где можно получить предварительные разъяснения по закону. Однако, даже при наличии такой информации, обращаться к юристу все равно желательно. Профессиональный юрист сможет не только дать квалифицированный совет, но и при необходимости взаимодействовать с властями от вашего имени. Это поможет избежать возможных юридических осложнений и обеспечит соблюдение всех требований закона.
Ссылки из текста статьи:
1. Law Y.K. The Foreign Agents Registration Act: A New Standard for Determining Agency // Fordham International Law Journal. 1982. Vol. 6. No. 2. P. 365–382. с. 365 – https://ir.lawnet.fordham.edu/cgi/viewcontent.cgi?referer=&httpsredir=1&article=1069&context=ilj
2. Foreign Agents Registration Act Enforcement // U.S. Department of Justice. – https://www.justice.gov/archives/usam/criminal-resource-manual-2062-foreign-agents-registration-act-enforcement
3. Лебедев, В.А., 2023. Закон США о регистрации иностранных агентов 1938 года: особенности содержания и применения. Вопросы юстиции, (24), pp.25-37
4. Marshall R. Crisis Point in the Peace Process: Israel Negotiates New Agreements While it Violates Old Ones // Washington Report on Middle East Affairs. 1997. Vol. 10. No. 8., p. 1080
5. Адвокат Алексей Тарасов: попасть под закон США об иностранных агентах совсем нетрудно. Газета “Русская жизнь”, Сан-Франциско, 30 декабря 2023 года. – https://www.russianlife.online/2023/12/30/lawyer-alexey-tarasov-cra-fara/
